Акимат Астаны

ОФИЦИАЛЬНЫЙ ИНТЕРНЕТ-РЕСУРС АКИМАТА ГОРОДА АСТАНЫ

Аналитический материал о государственно-частном партнерстве в мире

21.07.2017, 16:10

В современных условиях обеспечение высоких и устойчивых темпов развития страны и регионов, достижение стратегических целей государственной власти невозможно без тесного сотрудничества государственных органов с представителями частного бизнеса. Разрабатываемые и реализуемые стратегии и программы развития ориентированы на совместное использование бюджетных и частных средств – без этого невозможно осуществить масштабные, стратегические проекты и обеспечить высокую конкурентоспособность страны. Признанной во всем мире формой такого способа взаимодействия выступает государственно-частное партнерство (дословный перевод английского термина – public-private partnership, PPP). Оно применяется в тех случаях, когда государство заинтересовано в частных инвестициях и управлении при сохранении публичной собственности на объект. Интерес к такого рода сотрудничеству существует давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 г. ГЧП в форме концессий широко использовалось при строительстве железных дорог многими странами на рубеже XIX–XX вв.

Современный этап развития ГЧП связан с внедрением в 1992 г. частной финансовой инициативы (private financing initiative, PFI) в Великобритании, суть которой состоит в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов. Расходы частного инвестора компенсируются либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. В настоящее время государственно-частное партнерство является важнейшим условием нормального развития и функционирования рыночной экономики. Это подтверждается опытом как развитых, так и развивающихся стран, активно использующих механизмы ГЧП. С одной стороны, ГЧП позволяет интегрировать бизнес-модели в государственную сферу, с другой – предложить решение наиболее острых проблем государственной политики. Мировой опыт демонстрирует, что ГЧП наиболее эффективно в создании новой и поддержании действующей инфраструктуры общественного сектора.

На сегодняшний день нет единого термина, обозначающего партнерство бизнеса и власти. Так, например, Всемирный банк, Валютный международный фонд, ОЭСР и большинство стран Европы используют аббревиатуру PPP (Public-Private Partnership). При этом в Великобритании применяется PrivateParticipationinInfrastructure (PPI) термин «частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative – PFI), а во Франции – «концессия» и «сообщества смешанной экономики». В США, Австралии и Канаде используется обозначение P3 или P-P Partnerships.

История ГЧП в нашей стране началась еще в 2005 году, с подписания первых постановлений правительства о реализации двух проектов по схеме концессии. Закон «О концессиях» был принят позднее, в 2006 году, как продолжение этих проектов, поскольку правительство четко понимало, что необходим фундамент для внедрения ГЧП как полноценного инструмента. В настоящее время периодически проходят общественные слушания, научные семинары и круглые столы по проблематике внедрения ГЧП с участием экспертов, аналитиков, ученых, СМИ, представителей органов государственной власти.

В органах государственной власти также создаются структурные подразделения по вопросам ГЧП. Несмотря на частое упоминание ГЧП в СМИ и правовых документах, разнобой в терминах все еще сохраняется, и в обществе так и не сложилось четкого понимания сути этих отношений. Не выработано единого мнения и в профессиональной сфере о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП.

Главными признаками ГЧП в мире являются:

добровольное и взаимовыгодное объединение сильных сторон и преимуществ государства и бизнеса;

разделение рисков и ответственности;

использование с целью реализации общественно значимых проектов;

 реализация проектов, которые имеют достаточно длительные сроки финансирования и невысокий уровень рентабельности, в результате чего они не могут быть осуществлены на основе исключительно частной инициативы;

формально-юридическое оформление отношений в рамках проектов между участниками.

Какую выгоду может принести ГЧП государству и частному сектору?

Анализ проектов ГЧП, реализуемых в странах Западной Европы, позволяет выделить следующие выгоды от инициации таких проектов.

Для государства:

1) ускорение внедрения новых общественно значимых проектов за счет привлечения дополнительных финансовых и прочих ресурсов;

2) возможность использования налаженного механизма управления большими и комплексными программами;

3) возможность применения инновационных технологий, разработанных частными предприятиями;

4) привлечение высококвалифицированных экспертов частного бизнеса;

5) повышение эффективности управления государственным имуществом и экономия государственных расходов;

6) поощрение предпринимательской инициативы в общественно значимых секторах экономики;

7) возможность оптимизации численности управленческого персонала со стороны государства при управлении проектом;

8) повышение технологического, финансового потенциала в различных отраслях экономики в качестве условия перехода от сырьевой экономики к новой экономике знаний;

9) снижение коррупции;

10) создание гибких (компромиссных) моделей реализации проектов.

Для бизнеса:

1) возможность получить прибыль от участия в проектах, участие в которых невозможно без взаимодействия с государственными органами;

2) прямая поддержка со стороны государственных органов, в том числе доступ к дополнительным источникам финансирования;

3) предоставление государством гарантируемой монополии на использование выделенного ресурса исключительно тем частным предприятиям, которые участвовали в реализации проекта;

4) снижение рисков за счет долговременного размещения инвестиций под государственные гарантии;

5) получение неэкономических выгод за счет более тесного сотрудничества с государственными органами в ходе реализации проектов;

6) новые возможности для инновационного бизнеса;

7) получение налоговых льгот и гарантий (квазиденьги);

8) в условиях финансового кризиса – возможность получить дополнительное финансирование или кредит по льготной процентной ставке от государственных корпораций или государственных коммерческих организаций

Однако, наряду с выгодами, использование проектов ГЧП для бизнеса сопряжено и с определенными рисками. Недостатки ГЧП:

1) ГЧП-проекты – это проекты с длительным сроком реализации, поэтому они более рискованные.

2) ГЧП-проекты требуют более значительных организационных расходов, чем при приватизации или аренде государственного имущества. Значительные средства инициаторов проектов уходят на подготовку ТЭО, бизнес-планов, процедурные вопросы.

3) Очень часто условием участия частных партнеров в проектах ГЧП является выполнение дополнительных неценовых условий. Особенно часто такие условия присутствуют в инфраструктурных проектах. На частного партнера накладывается обязательство по предоставлению третьим лицам недискриминационного доступа к этой инфраструктуре.

4) Существуют серьезные ограничения на участие в проектах ГЧП операторов, занимающих монопольное положение. Это связано с поощрением конкуренции и предотвращением злоупотребления монопольным положением. Так, при проведении тендера на управление автомагистралью консорциуму автоперевозчиков, скорее всего, предпочтут консорциум строительных компаний.

5) Серьезной проблемой, особенно в странах со средним и низким уровнем дохода, являются политические, правовые и регулятивные риски, связанные со сменой правительства, изменением законодательства, риском неисполнения государством взятых на себя обязательств. Поэтому четкая законодательная регламентация организационных структур проектов и форм предоставления гарантий бизнесу является важным моментом института ГЧП. И для государства, и для частной компании ГЧП привлекательно, если существует четкая схема и тендерная основа выбора партнера, соблюдается открытость и прозрачность финансирования и хозяйственной деятельности. Если проект является прибыльным, четко установлена ответственность и распределены риски сторон, имеется эффективный механизм разрешения конфликтов и споров.

6) Огромный комплекс проблем связан со спасением проектов ГЧП в случае банкротства или отказа одной из сторон от продолжения участия в проекте. Так как проект не является сугубо частным, обычные механизмы банкротства (распродажа активов) оказываются не применимыми.

Все перечисленные выше риски особенно высоки в странах со средним и низким уровнем доходов, для которых свойственны неотработанность практического инструментария ГЧП, неопытность государственных партнеров, коррупция и недобросовестность частных партнеров. Для этих стран особое значение приобретают следующие риски:

• риск просрочки поставок или несоблюдения нормативов; большую часть его несет государство;

• риск неоплаты требований – как правило, возлагается на частного партнера;

• риск колебания спроса – его несет государство, т. к. частный партнер повлиять на такую ситуацию не может. Все это часто приводит к неэффективности ГЧП-проектов.

Два десятилетия, к сожалению, не дали особо заметных достижений в развитии государственно-частного партнерства в Казахстане. Широкий диалог власти, бизнеса и гражданского общества, необходимый для разработки форм и методов такого партнерства, в 1990-е годы не сложился ввиду явного взаимного недоверия бизнеса и государства. Однако, и в более «благополучное» последнее десятилетие примеры ГЧП являются достаточно разрозненными, не имеющими общей концепции и четкой законодательной базы. Довольно смутными остаются представления о сути и целях такого партнерства у самих предпринимателей. В результате проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства, в докризисные годы нередко имели налет частной благотворительности, а с началом кризиса ГЧП, наоборот, стали рассматриваться как одна из форм поддержки бизнеса путем обеспечения его бюджетными заказами. Для успешного развития отечественной экономики крайне важно наладить диалог бизнеса и власти. Поэтому для того, чтобы понять причины невысоких темпов развития ГЧП в Казахстане, необходимо разобраться с тем, что представляет собой государственно-частное партнерство, и какую роль оно играет в современной экономике.

В странах со средним и низким уровнем дохода большая доля проектов ГЧП ориентирована на ускорение модернизации экономики. Поэтому они связаны с комплексным развитием территорий и, прежде всего, с созданием и обслуживанием городской и социальной инфраструктур, строительством социального жилья, объектов транспортно-логистической инфраструктуры, повышением энергоэффективности и снижением энергоемкости сферы ЖКХ, сохранением объектов культурно-исторического наследия и др. Много проектов направлено на развитие высокотехнологичных отраслей экономики.

Несмотря на определенные достигнутые успехи, в стране все еще имеется ряд нерешенных проблем. Среди них наиболее важными являются:

• модернизация экономики на основе диверсификации и развития инфраструктуры;

• ускорение развития на основе использования современных достижений научно-технического прогресса;

• повышение социального уровня развития стран;

• институциональные преобразования, которые позволят снизить уровень коррупции, дадут возможность развития частной инициативы, обеспечат приток частных инвестиций в страну, сделают более прозрачными отношения частного и публичного секторов экономики.

Многие из этих проблем могут быть решены с помощью механизмов ГЧП.

В Казахстане процесс формирования ГЧП еще находится в самом начале. Происходит постепенное осмысление этого феномена экономической и социальной жизни, появляется множество подходов к его определению и формулированию концепции.

Первые реальные призывы к развитию ГЧП в Казахстане начали звучать в середине 2000-х годов, когда экономическая ситуация в стране стабилизировалась и появилась необходимость создавать механизмы долгосрочного экономического развития страны и искать формы цивилизованного развития бизнеса.

Если в Казахстане современные формы ГЧП начали активно использоваться с середины 2000-х годов, за рубежом государственно-частное партнерство активно развивается с конца 1980-х годов.

Государственно-частное партнерство успешно развивается во всем мире. В развитых странах этот процесс идет более успешно, хотя и неравномерно. Казахстан относится к группе стран, в которых становление ГЧП находится пока на первом этапе своего развития. Однако уже первый опыт реализации ГЧП проектов говорит о больших перспективах такого взаимодействия бизнеса и власти.

В настоящее время ГЧП является перспективным и привлекательным механизмом как для государства с точки зрения передачи части рисков по финансированию объектов инфраструктуры частному бизнесу, так и для частного сектора с точки зрения эффективного вложения свободных средств. Свидетельством этому является инициирование ряда крупных проектов по типу ГЧП в различных сферах экономики.

Тема государственно-частного партнерства является не только перспективной, но и очень модной. К ней обращаются и исследователи, и органы исполнительной власти, и бизнес. Активно разрабатывается нормативная база, создаются управленческие структуры в органах государственной власти, в частном секторе, финансовых структурах и гражданском обществе. И это не удивительно, поскольку в современных условиях формирование цивилизованных партнерских отношений между бизнесом и властью – важнейшая задача.

Литература:

1.  Развитие государственно-частного партнерства в инновационной сфере Казахстана /Панзабекова А.Ж., Андреева Г.М.

2.  Государственно-частное партнерство в инновационной сфере: мировой опыт и перспективы / под редакцией Р.М. Нижегородцева, С.М. Никитенко, Е.В. Гоосен

Любое использование материалов допускается при наличии активной гиперссылки на официальный сайт города Астаны http://astana.gov.kz